“兩手發力”合力推動黃河流域高質量發展

一、黃河水治理中政府與市場的辯證關系

“兩手發力”是習近平總書記“十六字”治水思路的重要內容。水治理中既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，也要更好發揮政府作用，從而實現“有效的市場”與“有為的政府”有機統一。

1.政府和市場是黃河水治理中不可或缺的“兩只手”

（1）黃河水治理的公共屬性，要求發揮政府作用

黃河是中華民族的母親河，黃河水資源具有顯著的共用性。青海、甘肅、寧夏等9省（自治區）共飲黃河水，黃河流域省份2018年年底總人口4.2億人，占全國的30.3%。各用水戶用水需求強烈且日漸增大，爭水問題日益突出。

黃河流域的水資源配置工程、調水調沙工程、防洪防凌工程或服務等具有很強的正外部性，具有非盈利和共享性特征，市場主體通常缺乏參與積極性，面臨公共物品提供不足困境。黃河流域生態環境脆弱，水土流失嚴重，水污染問題突出，涉水沖突甚至涉水違法現象屢見不鮮。黃河流域這些屬性和特點，要求一個有為政府，發揮政府作用，強化頂層設計和系統治理。

（2）促進高質量發展，要求發揮市場作用

黃河流域經濟社會發展相對滯后，上中游地區和下游灘區是我國貧困人口相對集中的區域，全國14個集中連片特困地區有5個涉及黃河流域，黃河上中游7省（自治區）發展不充分，發展動力潛力不足。黃河流域上下游各省（自治區）經濟社會發展差距加大，源頭的青海玉樹州與入海口的山東東營市人均地區生產總值相差超過10倍，與東部地區及長江流域相比差距更大。黃河流域水治理在應對水危機、克服水問題、滿足人民對水安全需要的同時，還要提供優質水資源，促進高質量發展，滿足人民謀幸福、民族謀復興的需要。這要求用好市場機制，發揮其在優化資源配置、促進高質量發展方面的強大優勢。

2.政府與市場相互聯系又各具優勢

“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。政府和市場普遍聯系，兩者既有重合也有互補。

（1）水治理中的政府角色和優勢

政府在水治理中扮演制度提供者、行業管理者等角色。其優勢在于，政府可以采取統籌謀劃、完善制度、強化監管等手段守住生態保護和開發利用紅線、保障合理用水需求、糾正錯誤行為，為市場機制發揮作用提供基礎條件和邊界；也可以采取整合資源、政府投資等方式補齊薄弱環節、強化安全保障，為市場機制提供補充。

（2）水治理中的市場角色和優勢

市場在水治理中扮演優化資源配置的角色，其本質在于以等價交換的方式引導各類資源流向更高效的領域。在黃河高質量發展過程中，市場可以與政府相互配合，發揮諸多優勢。如在水資源總量控制和剛性約束基礎上，通過市場機制將水資源配置到更符合高質量發展和高效的領域；在水利工程建設中，采取市場融資方式加大水利投資規模；通過水價機制調節人們的用水行為，促進節約用水；通過市場機制推動經濟發展省份對生態保護省份的生態補償，為各省(自治區)創造公平的發展機會。

二、合力推進水權水市場，優化水資源配置，推動高質量發展

1.政府科學確定初始水權，遏制不合理用水需求

市場發揮作用需要以產權界定和一定的制度安排為前提，需要政府對取水許可、初始水權分配、水資源使用權界定及用途管制等提出相關制度安排，為市場之手發揮作用奠定重要基礎。水法明確“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。” “國務院水行政主管部門負責全國取水許可制度和水資源有償使用制度的組織實施。”政府需要在控制水資源開發利用總量、保障合理用水需求、科學分配初始水權、加強水資源用途管制等方面發揮重要作用，確保水資源開發利用可持續、合理用水需求有保障，為市場機制優化水資源配置提供基礎條件和范圍邊界。

2.推進水權交易，推動水資源跨區域配置

面對水資源約束，甘肅、內蒙古、寧夏、河南、山西積極開展水權交易，既有政府引導的水權交易試點，也有民間自發的水權轉讓；既有以水權交易所為平臺的正式交易，也有簡單易行的民間轉讓。水權交易在用好水資源存量、提升節水激勵、解決水資源供需矛盾等方面發揮了重要作用。在水資源總量剛性約束和清晰確權的前提下，一方面要推動省（自治區）內水權流動，鼓勵各省（自治區）在用水總量控制指標下推進市區間水權交易，引導水資源向更符合高質量發展的行業或方向流動。另一方面要推動流域層面水權交易，以中國水權交易所為平臺，在不突破用水總量控制指標和黃河初始水權確權的基礎上，鼓勵各省份開展跨省水權交易，優化流域層面水資源配置。

3.探索開展水銀行業務，推進水資源跨時間配置

據統計，近10年黃河流域年際用水量波動為平均每年7.65億m3，個別年份年際用水量波動超過15億m3。建議允許中國水權交易所或各地在一定范圍內，探索開展水權收儲等水銀行業務，對各省份或大用水戶節約的水權進行收儲，在豐水年份回收用水戶節約的水權，用于補充缺水年份水資源不足，對水資源進行跨年度配置。在小流域范圍內，水權收儲會受當地水資源條件和儲水能力等因素限制，導致豐水年水權普遍剩余，缺水年即使有往年節約出來的水權，也無水可補。但在具備外調水的條件下，對節約的水權進行跨年際存儲和調用將成為可能。

三、合力完善水價形成機制，調節用水行為，推動集約用水

1.加快完善農業水價形成機制，建立健全用水精準補貼和節水獎勵機制

農業是用水大戶，也是節水潛力所在。我國農業水價總體偏低，約占供水成本的1/3，價格杠桿對促進節水的作用未得到有效發揮。同時，農業用水又關系廣大農民利益、事關國家糧食安全。加快完善農業水價形成機制，需要深入貫徹習近平總書記治水重要論述精神，既尊重市場規律，合理提高農業用水價格水平，又發揮政府作用，實施精準補貼和節水獎勵，總體不增加農民負擔。

（1）尊重市場規律，合理提高農業用水供水價格

合理制定農業供水價格，實現糧食作物用水價格達到補償運行維護費用水平，一般經濟作物、蔬菜用水價格達到補償成本水平，設施農業、高效農業等其他農業用水價格達到補償成本、合理盈利水平；以社會投資為主的工程農業供水價格達到補償成本、合理盈利水平。

（2）發揮政府作用，實施用水精準補貼和節水獎勵

通過優化現有財政資金渠道、利用超定額累進加價水費收入、地下水提價收入、高附加值作物或非農業供水利潤等資金渠道建立農業節水獎補基金，實施精準補貼，重點對節約用水和以種植糧食作物的農戶、新型農業經營主體等用水主體的定額內用水給予補貼，實施節水獎勵，對采取節水措施、調整生產模式促進農業節水的農民用水合作組織或用水戶給予獎補。

2.實施分類、分檔水價，優化用水結構

區分不同水源，統籌考慮引黃水、南水北調水、當地地表水、地下水等多種水源，建立反映資源稀缺程度的水價形成機制，推動優化用水結構。區分用途實施分類水價制度，對生活、工業用水實行微利水價，對高附加值農作物用水實行全成本或微利水價，對糧食作物定額內用水進行精準補貼和節水獎勵。對各類用水普遍實施超定額累進加價。

四、合力擴大水利投融資，引導全社會參與，強化資金保障

1.創新政府投資方式，多渠道籌措水利資金

政府既是水利投資的直接投入者，也是水利投融資的重要撬動者。一方面，要按照供給側結構性改革補齊基礎性設施短板的要求，聚焦黃河流域水沙調控等薄弱環節，加大公共財政水利投入力度，為黃河高質量發展提供基礎保障。另一方面，通過投資補助、財政貼息、出臺重大水利工程專項過橋貸款、抵押補充貸款（PSL）資金以及水利中長期貸款等信貸優惠政策等，發揮財政資金和政策的撬動作用，多渠道籌措水利資金。

2.利用市場機制，吸引社會資本和社會主體參與構

全國各地積極探索創新吸引社會資本參與水利工程建設運營的有效模式，目前，社會資本和信貸資金在農村水利總投資中的占比達到10%以上，一些特色高效經濟作物種植區社會資本參與農田水利建設的占比甚至超過20%。吸引社會資本參與是彌補水利投資不足的重要途徑之一。可以在黃河流域推廣甘肅、河北吸引社會資本參與馬鈴薯、板栗等特色水土保持產業，山東吸引社會資本參與農業節水灌溉等相關經驗。

3.盤活水利資產存量，實現已建工程再融資

黨中央國務院文件明確鼓勵探索發展大型水利設備設施的融資租賃業務，水利行業經過多年持續加大投資，積累了一定規模的水利資產，部分重大水利工程、水利設備設施等可以探索開展建后租賃融資，通過已建工程和存量資產為水利改革發展籌集更多資金。