尹宏偉：南水北調受水區地下水壓采評估指標體系構建與應用實踐

南水北調工程是解決我國北方水資源嚴重短缺問題的戰略性基礎設施，東中線一期工程分別于2013年和2014年建成通水，工程的通水為長期處于超采狀態的華北地區地下水壓采提供了水源條件。各受水區以通水為契機，貫徹落實國家生態文明建設要求，貫徹落實習近平總書記關于治水工作重要講話指示批示精神以及2013年國務院批復的《南水北調東中線一期工程受水區地下水壓采總體方案》（以下簡稱《總體方案》）要求，積極開展地下水壓采有關工作，取得了良好的生態環境效益。為客觀反映壓采實施效果，水利部組織有關單位，在深入研究的基礎上，構建了南水北調東中線一期工程受水區地下水壓采評估指標體系，并開展了多個年度的評估工作，為進一步推動受水區地下水管理和保護工作以及有關決策制定提供了有力支撐。

一、貫徹治水思路，啟動地下水壓采評估

1.地下水超采治理刻不容緩

南水北調東中線一期工程受水區（以下簡稱受水區）涉及海河流域、淮河流域和黃河流域內的北京、天津、河北、山東、河南及江蘇6個省（直轄市），區域面積23萬km2，區內人口密集，經濟發達，水資源供需矛盾突出，為維系經濟社會快速發展，不得不長期依靠過量開采地下水來滿足用水需求。南水北調東中線一期工程通水前，受水區（除江蘇省）地下水供水量占到總供水量的60%以上，由于長期、持續、大規模過度開采地下水，受水區內地下水超采嚴重，超采量近76億m3。超采區面積達11.19萬km2，約占受水區面積的49%。

地下水超采致使受水區生態環境嚴重受損，導致區域地下水水位持續下降，部分含水層被疏干或枯竭，引發地面沉降、地裂縫、水質惡化、海（咸）水入侵等一系列生態與環境地質問題，嚴重制約經濟社會可持續發展，危及國家糧食安全、生態安全和供水安全。加快推進受水區地下水超采治理，加強地下水管理和保護已刻不容緩。

2.新時期、新變化和新要求

黨中央、國務院高度重視生態文明建設。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，明確提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國。黨的十九大報告指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，一是要推進綠色發展，二是要著力解決突出環境問題，三是要加大生態系統保護力度，四是要改革生態環境監管體制。這些均將生態文明提升到一個更高、更新和更全面的戰略層面，體現了黨和國家對生態環境問題的高度重視。水作為生態之基，其管理和利用也應充分體現生態文明、綠色發展等新要求。

習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路為水資源管理賦予了新內涵、新任務、新要求。近年來，黨中央、國務院對水資源管理工作極為重視，對治水興水提出了一系列新要求，包括山水林田湖草系統治理，發揮水資源的最大剛性約束作用，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”等。這些均為新時期水資源管理提供了新思路，提出了新要求。

南水北調東中線一期工程通水改變了受水區水資源配置格局，為地下水壓采實施提供了重要水源條件。2002年12月國務院批復的《南水北調工程總體規劃》，明確中線一期工程年均調水量95億m3，東線一期工程年均調水規模89億m3；規劃提出在東中線一期工程通水后，城市超采的36億m3地下水將被逐步替代，地下水超采現象將被嚴格控制，逐步恢復地下水儲量，改善和修復生態環境。東中線一期工程通水后，工程調水規模逐年提升，從一定程度上改善了受水區水資源緊缺程度，為地下水壓采實施及生態環境改善創造了有利條件。

3.及時啟動受水區地下水壓采評估工作

2013年4月，國務院以國函〔2013〕49號文批復了《總體方案》，明確受水區地方人民政府是地下水壓采工作的責任主體，要求通過采取綜合措施充分利用南水北調水，合理調配受水區各種水源，逐步替代超采的地下水。同時明確到2020年城區地下水年超采量比基準年減少22億m3，基本實現城區地下水采補平衡，到2025年非城區地下水年超采量比基準年減少18億m3，非城區地下水超采問題得到緩解，地下水年壓采總量達到40億m3。為有效推動《總體方案》的落實，國務院在批復文件中還明確“水利部要會同有關部門對《總體方案》實施情況進行檢查、評估和考核，并向國務院報告”。

為落實國務院批復精神，2016年開始，水利部會同國家發展改革委、財政部等有關部委著手謀劃啟動南水北調受水區地下水壓采評估工作。隨后成立了以水利部副部長為組長，水利部、國家發展改革委、財政部、原南水北調辦等部委（2018年后增加了原國土部）相關司局領導為成員的壓采評估考核工作組，并下設辦公室負責日常評估考核工作。從2016年至今，檢查評估工作已連續開展了5個年度。

二、踐行新發展理念，構建地下水壓采評估指標體系

1.指標體系構建與優化

（1）構建原則

評估指標體系是定量評估地下水壓采工作效果的工具，是督促各受水區落實目標任務的輔助抓手，也是引導地下水壓采工作踐行新理念的手段。構建南水北調受水區地下水壓采評估指標體系，需要結合不同階段的工作重點和目標，遵循協調性、科學性、適用性等原則。

①協調性原則。評價指標要與習近平總書記關于治水工作重要講話指示批示精神相一致，要與水利部地下水管理與保護工作部署相符合，要與現行涉水相關規范、標準和有關技術文件要求、《總體方案》內容等相協調。

②科學性原則。評估指標要以科學的理論依據為基礎，使評估指標體系在基本概念和邏輯結構上嚴謹合理，真實客觀地描述評估受水區地下水壓采工作現狀，反映受水區壓采取得的實效。

③適用性原則。一是要適用于南水北調受水區地下水壓采工作分類施策的區域差異性；二是評估指標要根據分階段的工作重點和要求進行適用性調整；三是評估方法要適用于現有資料和成果水平，數據可獲取，整體操作要標準化、規范化。

（2）優化思路

為了滿足評估指標的時效性，適應新時期高標準嚴要求的需要，評估指標內容、計算方法、權重也在不斷地優化、完善和調整中。

①貫徹落實習近平總書記關于治水工作的重要論述精神。實行最嚴格水資源管理制度，逐年增加各項目標任務完成情況的要求；貫徹“十六字”治水思路，評估受水區促進地下水壓采的節水工作成效，評估壓采效果空間均衡情況，督促解決整體達標、局部超采情況，評估水權、水價、水資源稅改革情況，利用市場發力促進地下水壓采；強調政策、機制、措施的執行和落實；以問題為導向，評估問題整改情況。

②踐行新理念。創新評估方式方法，整體評估和重點抽查相結合，技術評估和行政檢查相結合，不斷完善地下水壓采量等多方關注、爭議較大的指標計算方法。評估注重治理實施方案協調、城鄉協調和部門協調；評估生態補水、河道水面恢復和地下水水位恢復等生態效益情況；評估數據共享和信息化建設情況；評估節水壓采、水源置換工程等以人為本、改善農村飲水、促進綠色耕種方式兼顧生態修復的工作成效。

2.指標體系框架與評估方法

目前南水北調受水區地下水壓采評估指標體系包括目標完成情況及實施效果、任務落實情況、保障措施情況等三方面8項指標（見下表）。

表1   評估指標體系基本框架

內容

評估指標

主要考慮

目標完成情況及實施效果

1.地下水壓采量

《總體方案》提出了近期（2020年）和遠期（2025年）壓采量目標

2.水位變化情況

水位是體現壓采實際效果的最直觀指標

3.河道補水和水面恢復情況

地下水壓采和生態修復措施的生態效益

任務落實情況

4.節水

貫徹“節水優先”思路，強化水資源節約集約高效利用

5.水源替代

南水北調水、當地地表水、引灤水、引黃水、其他非常規水源均是實施地下水壓采的重要水源

6.嚴格地下水利用管控

管住開采井是管住地下水開發利用的關鍵，《總體方案》提出了建立地下水監控設施等措施要求，以及利用經濟手段促進壓采的要求

保障措施情況

7.制度保障與責任落實

《總體方案》提出了政策法規保障相關措施，提出了建立工作機制、地下水壓采責任落實要求，體現地方制度創新和亮點

8.監督檢查

《總體方案》提出了強化地下水監督管理相關措施要求；以問題為導向，補弱項

（1）地下水壓采量方面

主要評估年度實際壓減的地下水超采量，是《總體方案》中的任務目標。為體現壓采工作的區域性和時效性，分城鎮和農村、淺層地下水和深層地下水、年度壓采量和累計壓采量分別評估。計算時統籌考慮區域地下水開采量、水源置換情況、節水情況、降水情況、開采井封填情況后，綜合計算得出地下水壓采量。

（2）水位變化方面

主要評估與上年同期相比地下水水位出現回升、穩定和下降速率變緩的監測井數或面積的比例，同時參考壓采實施以來的水位變化情況。淺層地下水和深層地下水分別評估。

（3）河道補水及水面恢復方面

主要評估河道生態補水量和水面恢復情況。目前階段，該指標僅作為了解受水區壓采和河湖補水的生態效益的指標，評估時不賦分。

（4）節水方面

主要評估年度節水任務或目標的完成情況，包括農業節水（種植結構調整、高效節水灌溉、農藝節水等），城鎮節水（城鎮公共供水管網漏損率控制指標、節水器具普及率、再生水利用率），及工業節水（萬元工業增加值用水量、工業用水重復利用率）。節水方面指標在賦分方面從嚴控制，達不到節水目標的不得分。

（5）水源替代方面

主要評估南水北調引江水年度消納情況，其他替代水源工程建設及利用情況（用于置換超采地下水的當地地表水、引黃水、引灤水、非常規水源等利用情況），水源置換工程建設和運行情況（用于置換超采地下水而新建的水源置換工程或南水北調規劃水廠）。

（6）嚴格地下水利用管控方面

主要評估禁采范圍內地下水開采情況，限采范圍內地下水開采量及變化情況；城鎮自備井、農灌井封填和規范管理情況；地下水監測站網建設、運行及應用情況，取用水戶計量情況，信息化平臺建設及數據共享情況；水權、水價、水資源稅改革情況。

（7）制度保障與責任落實方面

主要評估實施方案和年度工作計劃制定與執行情況，任務分解與責任落實情況，政策法規制度制定及執行情況。

（8）監督檢查方面

主要評估定期開展地下水超采治理工作日常監督檢查情況，上一年度存在問題整改及落實情況。

三、堅持剛性約束，強化地下水壓采成效

幾年來，以受水區地下水壓采評估指標體系為基礎的評估在一定程度上發揮了“指揮棒”作用，對受水區各地地下水壓采工作形成了有效指導和監督，有助于地方發現地下水管理問題短板，并指導幫助其剖析原因，提出針對性對策措施，從而促進受水區地下水保護和生態修復。

1.堅持指標的剛性約束

（1）目標約束

通過定量的壓采量和開采量控制指標，劃定約束紅線，通過不斷增加目標指標的權重，督促加快推進地下水壓采。

（2）水量水位“雙控”約束

不僅用壓采量定量表征工作量，還用地下水水位直觀表征壓采工作成效，體現工作實效。

（3）“一減、一增”雙向約束

通過節水指標約束減少地下水開采量，通過水源置換增加可替代水源量，合理配置水資源，雙向推進地下水壓采工作。

（4）執行力度約束

體制機制以及監督檢查是地下水壓采工作順利推進的保障措施，通過指標評估方法改進，強化制度落實和問題整改的督促力度，推進各項工作真正落地。

2.區域壓采成效初步顯現

（1）壓采水量整體達標

《總體方案》要求近期（2020年）受水區要通過充分利用南水北調水等置換水源，壓減城區地下水開采量22.1億m3，城區地下水基本實現采補平衡，其中北京、天津、河北、江蘇、山東、河南分別壓減2.17億m3、0.61億m3、14.56億m3、0.10億m3、2.29億m3、2.37億m3。截至2019年年底，受水區城區累計壓采地下水23.56億m3，除河北省還有部分差距外，受水區區域壓采總量達到《總體方案》提出的近期壓采量目標，其中北京2.86億m3、天津0.90億m3、河北12.03億m3、江蘇0.35億m3、山東2.43億m3、河南4.99億m3。

（2）地下水水位下降態勢有所緩解

根據水利部、自然資源部地下水水位監測成果，2012年年末至2019年年末，受水區淺層地下水水位總體呈下降態勢，平均下降1.75m（其中，北京回升0.91m，天津下降0.61m，河北下降3.05m，江蘇回升1.91m，山東下降1.78m，河南下降3.36m），北京、天津、河北石家莊、山東德州等城市建成區地下水水位呈現回升勢頭，下降區集中在河北、山東、河南農業區。2019年年末南水北調受水區淺層地下水平均水位較2018年年末下降0.71m（其中，北京回升0.33m，天津下降0.34m，河北下降1.11m，江蘇回升0.62m，山東下降0.88m，河南下降0.58m）。

（3）生態效益和社會效益顯著

地下水壓采工作促進了受水區節水工作的推進，強化了體制機制建設，地下水管控進一步嚴格。此外，提高了沿線部分地區飲用水水質，改善了村容村貌，有效助力了鄉村振興和新農村建設。如2019年天津實施農村生活地下水水源置換，129.9萬農村群眾實現了飲水提質增效；河北在8個市33個縣建設城鎮公共供水管網向周邊農村延伸工程，優先解決高氟水地區農村飲水安全問題；山東德州市和河南濮陽市整治現有廢棄坑塘，蓄集雨洪資源和灌溉尾水壓采地下水，成為振興鄉村建設的一道亮麗風景線；河南清豐縣通過“丹江水潤清豐城鄉供水一體化項目”使廣大農村地區居民喝上了丹江水，促進了農村地下水壓采，也提高了農民的幸福感。

四、對照高質量發展，謀劃后續地下水壓采工作

5年來，南水北調受水區地下水壓采評估年度報告均由水利部、國家發展改革委、財政部、自然資源部等部委聯合上報國務院，評估工作在一定程度上促進了受水區各省（直轄市）地下水超采區的綜合治理。雖然目前《總體方案》確定的受水區近期（2020年）壓采目標基本完成，但離黨中央、國務院對有關生態文明建設的要求以及人民群眾對生態環境的需求還有很大差距。為更好地開展受水區后續地下水壓采工作，需要充分落實高質量發展要求及“十四五”相關規劃，考慮從以下幾方面謀劃和推動相關工作。

1.以更高要求做好城區壓采效果的鞏固

在已完成近期壓采目標任務的基礎上，進一步鞏固城區壓采成果，聚焦水位改善回升、解決局部超采及深層超采問題，在水位回升和超采面積減少上顯示出治理的成效。

2.創新工作方式推動非城區地下水壓采

隨著《總體方案》近期目標的實現，華北地區地下水壓采工作重心逐漸轉向農村地區。相較于城區，農業地下水壓采更難推進。華北地區超采治理的重點在農村地區，需進一步加大農村地區超采綜合治理力度。同時，創新農村地區地下水壓采工作的方式方法，鼓勵加大土地流轉力度，將地下水壓采與鄉村振興戰略實施等統籌結合，持續推進農業水價綜合改革，探索建立有利于穩定壓采效果的長效體制機制，切實推動農村地區地下水壓采見實效、見長效。

3.進一步完善評估指標體系和評估方式

服從并服務于新發展格局，在農村地下水壓采評估過程中，結合鄉村振興有關要求，對評估指標中涉及的農業節水、高效灌溉等指標進一步優化調整，以廣大農村地區地下水保護和生態修復助力鄉村振興。

4.進一步加強各部門通力協作

南水北調受水區地下水壓采工作涉及水利、發改、財政、自然資源、農業農村等多個部門。隨著壓采工作重心向農村地區轉移，應積極與農業農村部門加強工作聯動和交流，及時協調解決工作中的問題，通力協作，合力推進評估工作。

刊于《中國水利》2021年第7期

作者/尹宏偉（水利部南水北調規劃設計管理局副局長），高媛媛，李佳